《資產(chǎn)評估法》的五大制度創(chuàng)新
《資產(chǎn)評估法》的五大制度創(chuàng)新
資產(chǎn)評估法具有諸多立法創(chuàng)舉和一系列的制度創(chuàng)新。其中，最重要的是在執(zhí)業(yè)準(zhǔn)則制度、報告簽字制度、機(jī)構(gòu)備案制度、委托人管理制度、行業(yè)協(xié)調(diào)管理制度這五個方面進(jìn)行了制度創(chuàng)新。
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來源：《中國經(jīng)濟(jì)報告》
作者：俞明軒/中國人民大學(xué)政策科學(xué)研究中心主任
資產(chǎn)評估法具有諸多立法創(chuàng)舉和一系列的制度創(chuàng)新。其中，最重要的是在執(zhí)業(yè)準(zhǔn)則制度、報告簽字制度、機(jī)構(gòu)備案制度、委托人管理制度、行業(yè)協(xié)調(diào)管理制度這五個方面進(jìn)行了制度創(chuàng)新 。
經(jīng)過近30年的發(fā)展，中國目前有各類評估機(jī)構(gòu)共1.4萬多家，評估師人數(shù)超過13萬，從業(yè)人員60多萬。評估行業(yè)為經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展、社會的公平正義、資源的有效配置做出了重要貢獻(xiàn)，但長期缺乏一部專門的法律，致使一些虛假評估影響了交易的公平合理，阻礙了資產(chǎn)評估行業(yè)的健康發(fā)展。2016年6月27日，審議資產(chǎn)評估法（草案）被列為十二屆全國人大常委會第二十一次會議第一項議程，7月2日會議以138票贊成、5票反對、14票棄權(quán)，表決通過了資產(chǎn)評估法，自2016年12月1日起施行。
資產(chǎn)評估法從醞釀到表決通過，歷經(jīng)10年磨礪，在立法史上實屬少見。法案的高票表決通過，在評估史上具有歷史里程碑的意義，不僅促進(jìn)了評估行業(yè)中的各個專業(yè)協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌，也使評估師與注冊會計師、律師享有同樣的法律地位，享有應(yīng)有的社會尊嚴(yán)。資產(chǎn)評估法在評估行業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略層面上進(jìn)行了制度創(chuàng)新，在國家治理現(xiàn)代化和簡政放權(quán)的大背景下為評估行業(yè)設(shè)計了嶄新的制度。
尊重專業(yè)特性，賦予準(zhǔn)則制度以法律效力
資產(chǎn)評估是現(xiàn)代服務(wù)業(yè)中不可或缺的專業(yè)服務(wù)，提供智力服務(wù)，專業(yè)特性強(qiáng)，資產(chǎn)評估具有價值尺度功能。因此，要重視和尊重資產(chǎn)評估，就必需強(qiáng)化資產(chǎn)評估的專業(yè)特性。只有評估人員養(yǎng)成自覺遵守評估準(zhǔn)則的習(xí)慣，評估的專業(yè)特性才能真正體現(xiàn)。在資產(chǎn)評估法中共有七款提到評估準(zhǔn)則，“準(zhǔn)則”一詞在資產(chǎn)評估法中出現(xiàn)了9次。資產(chǎn)評估法強(qiáng)調(diào)了資產(chǎn)評估的專業(yè)特性和評估準(zhǔn)則的重要性，賦予了評估準(zhǔn)則法律效力，這是評估立法中的一大創(chuàng)舉，徹底改變了中國評估行業(yè)自誕生以來評估準(zhǔn)則缺乏法律地位的情形。評估準(zhǔn)則缺乏法律地位和法律效力，在很大程度上會影響到評估師重視評估準(zhǔn)則。同時，認(rèn)真學(xué)習(xí)評估準(zhǔn)則和自覺遵守評估準(zhǔn)則。在一定程度上會影響到評估準(zhǔn)則的質(zhì)量。
資產(chǎn)評估法在第四條明確規(guī)定，“評估機(jī)構(gòu)及其評估專業(yè)人員開展業(yè)務(wù)應(yīng)當(dāng)遵守法律、行政法規(guī)和評估準(zhǔn)則，遵循獨立、客觀、公正的原則”。資產(chǎn)評估法實施以后，遵守評估準(zhǔn)則是評估機(jī)構(gòu)和評估專業(yè)人員應(yīng)當(dāng)履行的法定義務(wù)。由此，國家確立了評估準(zhǔn)則的法定地位，確定了評估準(zhǔn)則制度，確保了資產(chǎn)評估具有專業(yè)技術(shù)性的法律基礎(chǔ)。資產(chǎn)評估法從不同方面對評估準(zhǔn)則進(jìn)行了規(guī)定。要求評估機(jī)構(gòu)對本機(jī)構(gòu)的評估專業(yè)人員遵守法律、行政法規(guī)和評估準(zhǔn)則的情況進(jìn)行監(jiān)督，并對其從業(yè)行為負(fù)責(zé)；評估行政管理部門組織制定評估基本準(zhǔn)則；評估行業(yè)協(xié)會依據(jù)評估基本準(zhǔn)則制定的評估執(zhí)業(yè)準(zhǔn)則和職業(yè)道德準(zhǔn)則，建立會員信用檔案，將會員遵守法律、行政法規(guī)和評估準(zhǔn)則的情況記入信用檔案，并向社會公開。
盡管評估基本準(zhǔn)則由行政機(jī)關(guān)以規(guī)范性文件的形式發(fā)布，評估執(zhí)業(yè)準(zhǔn)則和職業(yè)道德準(zhǔn)則由評估行業(yè)協(xié)會制定和發(fā)布，但從一定意義上講，資產(chǎn)評估法賦予評估準(zhǔn)則以法律效力，評估準(zhǔn)則可以作為糾紛調(diào)處、司法仲裁的有力法律依據(jù)。也就是說，評估機(jī)構(gòu)和評估專業(yè)人員依據(jù)評估準(zhǔn)則執(zhí)業(yè)可獲得免責(zé)，而不遵守評估準(zhǔn)則將會被追責(zé)。評估機(jī)構(gòu)和評估專業(yè)人員在執(zhí)行評估業(yè)務(wù)時，如果已經(jīng)保持了必要的職業(yè)謹(jǐn)慎，嚴(yán)格遵守了評估準(zhǔn)則并履行了應(yīng)當(dāng)執(zhí)行的評估程序，由于評估準(zhǔn)則的爭議而產(chǎn)生問題，可以依法免責(zé)。評估機(jī)構(gòu)和評估專業(yè)人員要遵守評估準(zhǔn)則，評估準(zhǔn)則能夠保護(hù)評估機(jī)構(gòu)和評估專業(yè)人員。這就為建立和完善“資產(chǎn)評估依準(zhǔn)則執(zhí)業(yè)免責(zé)制度”打下良好的法律基礎(chǔ)。
更為特別的是，資產(chǎn)評估法第二十六條明確規(guī)定，“評估專業(yè)人員應(yīng)當(dāng)恰當(dāng)選擇評估方法，除依據(jù)評估執(zhí)業(yè)準(zhǔn)則只能選擇一種評估方法的外，應(yīng)當(dāng)選擇兩種以上評估方法，經(jīng)綜合分析，形成評估結(jié)論，編制評估報告”。這就賦予了評估準(zhǔn)則特殊地位。在評估實踐中，評估師常常困惑于要求用兩種評估方法，而難于尋找到第二種評估方法的情況，資產(chǎn)評估法賦予了評估執(zhí)業(yè)準(zhǔn)則具有規(guī)定評估專業(yè)人員可以只選擇一種評估方法的情形的法定職能?？傊?，資產(chǎn)評估法賦予評估準(zhǔn)則以法律地位和法律效力，使得評估準(zhǔn)則在資產(chǎn)評估活動中具有活力，也使評估準(zhǔn)則成為保護(hù)和制約評估師的雙刃劍，使得評估成為真正依規(guī)執(zhí)業(yè)的專業(yè)服務(wù)業(yè)。
法定評估業(yè)務(wù)評估師簽名制度
資產(chǎn)評估法在考慮不同評估業(yè)務(wù)在咨詢性和鑒證性方面的功能差異及監(jiān)管要求的基礎(chǔ)上，將評估業(yè)務(wù)分為法定評估業(yè)務(wù)與非法定評估業(yè)務(wù)兩大類。這種分類為評估監(jiān)管帶來全新的變革，也為評估師職業(yè)資格帶來全新的內(nèi)涵。資產(chǎn)評估法規(guī)定，對于法定評估業(yè)務(wù)要依法委托評估機(jī)構(gòu)評估，采取招標(biāo)等公開方式選擇評估機(jī)構(gòu)，應(yīng)有2名以上相應(yīng)專業(yè)類別的評估師承辦，評估報告由至少2名承辦該項業(yè)務(wù)的評估師簽名，并加蓋評估機(jī)構(gòu)的印章，法定評估業(yè)務(wù)的檔案保存期限要求不少于30年。對于非法定評估業(yè)務(wù)，委托方可以自愿委托評估機(jī)構(gòu)評估，不一定需要由評估師承辦，評估報告由至少2名承辦該項業(yè)務(wù)的評估專業(yè)人員簽名，并加蓋評估機(jī)構(gòu)的印章，非法定評估業(yè)務(wù)的檔案保存期限要求不少于15年。
同時，資產(chǎn)評估法明確了包括評估師在內(nèi)的評估專業(yè)人員簽署評估報告的法律責(zé)任。第十四條規(guī)定，評估專業(yè)人員不得簽署本人未承辦業(yè)務(wù)的評估報告，不得簽署虛假評估報告或者有重大遺漏的評估報告；第四十四條規(guī)定，評估專業(yè)人員簽署本人未承辦業(yè)務(wù)的評估報告或者有重大遺漏的評估報告的，由評估行政管理部門予以警告或責(zé)令停止從業(yè)一年以下，情節(jié)嚴(yán)重的，責(zé)令停止從業(yè)一年以上五年以下，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。
資產(chǎn)評估法對非法定評估業(yè)務(wù)的要求，強(qiáng)調(diào)了自愿評估的原則，突出了評估的價值咨詢功能，體現(xiàn)了降低評估從業(yè)人員門檻和激發(fā)評估從業(yè)人員專業(yè)活力的精神。資產(chǎn)評估法對法定評估業(yè)務(wù)的要求，強(qiáng)調(diào)了評估師在評估活動中的核心地位，突出了評估的價值鑒證功能，體現(xiàn)了評估師的法律許可地位。只有評估師簽署的法定評估業(yè)務(wù)評估報告才是合法有效的，這就為評估師是許可類還是水平評價類留下了法律認(rèn)定空間。
資產(chǎn)評估法第三條規(guī)定，“涉及國有資產(chǎn)或者公共利益等事項，法律、行政法規(guī)規(guī)定需要評估的（以下稱法定評估），應(yīng)當(dāng)依法委托評估機(jī)構(gòu)評估”。據(jù)此，法定評估業(yè)務(wù)需滿足兩個前提條件，一是涉及國有資產(chǎn)或者公共利益等事項；二是法律、行政法規(guī)規(guī)定需要評估，兩者缺一不可。目前，公司法、證券法、公路法、企業(yè)國有資產(chǎn)法、城市房地產(chǎn)管理法、拍賣法、政府采購法、國有土地上房屋征收與補償條例、探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法、國有資產(chǎn)評估管理辦法等，已經(jīng)規(guī)定了涉及國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、股東出資、股票和債券發(fā)行、房屋征收補償、礦產(chǎn)資源開采、金融機(jī)構(gòu)抵押貸款等業(yè)務(wù)，必須要進(jìn)行評估。不是所有涉及國有資產(chǎn)事項的評估都是法定評估業(yè)務(wù)，也不是所有法律行政法規(guī)規(guī)定需要評估的都是資產(chǎn)評估法所指的法定評估。即使法律行政法規(guī)規(guī)定需要評估，但如果不涉及國有資產(chǎn)或者公共利益等事項，該評估業(yè)務(wù)也不一定是法定評估業(yè)務(wù)，該評估業(yè)務(wù)就可以由評估專業(yè)人員承辦，而不一定必須由評估師簽署評估報告。
評估師在其所承辦的評估業(yè)務(wù)的評估報告上簽字，表明評估師對評估結(jié)論的合理性要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。在過去的評估行業(yè)管理中，基本上都要求有2名以上評估師在評估報告上簽字。資產(chǎn)評估法與時俱進(jìn)地確立了法定評估業(yè)務(wù)評估師簽名制度，這是評估立法中的一大亮點。這樣既繼承了現(xiàn)行評估行業(yè)中有關(guān)評估報告評估師簽名制度和有益經(jīng)驗，穩(wěn)定了評估師的心態(tài)和評估市場，增強(qiáng)了評估師從業(yè)的信心和自豪感，也加強(qiáng)了評估報告簽名的靈活性，為拓展評估市場、吸引更多人才從事評估行業(yè)打開了方便之門。
以事中事后監(jiān)管為主的評估機(jī)構(gòu)備案制度
資產(chǎn)評估法確立了評估機(jī)構(gòu)備案制度，取消了設(shè)立評估機(jī)構(gòu)時的注冊資本限制，降低了設(shè)立門檻，方便了評估機(jī)構(gòu)的設(shè)立和發(fā)展，倡導(dǎo)建立評估機(jī)構(gòu)事中事后監(jiān)管制度體系，以更加高效、透明、規(guī)范地維護(hù)評估市場秩序。
在目前的評估實務(wù)中，財政部門要求評估機(jī)構(gòu)名稱中有“資產(chǎn)”字樣，建設(shè)部門要求評估機(jī)構(gòu)名稱中有“房地產(chǎn)”字樣，國土部門要求評估機(jī)構(gòu)名稱中有“不動產(chǎn)”字樣，這嚴(yán)重制約了評估機(jī)構(gòu)的專業(yè)融合和做大做強(qiáng)。資產(chǎn)評估法沒有對評估機(jī)構(gòu)的名稱提出限制，這就打開了限制評估機(jī)構(gòu)發(fā)展的桎梏，方便了評估機(jī)構(gòu)吸引不同專業(yè)的評估人才，極大地消減了對評估機(jī)構(gòu)從事企業(yè)價值評估、不動產(chǎn)估價、二手車鑒定估價等多種評估業(yè)務(wù)的限制，有利于降低評估機(jī)構(gòu)的運行成本，促進(jìn)大中小型評估機(jī)構(gòu)均衡發(fā)展，提高評估機(jī)構(gòu)適應(yīng)市場變化的能力。
從發(fā)布的資產(chǎn)評估法來看，規(guī)定評估機(jī)構(gòu)應(yīng)先向工商行政管理部門申請辦理登記，再向有關(guān)評估行政管理部門備案。這一評估機(jī)構(gòu)備案制度的設(shè)計，將評估機(jī)構(gòu)后置審批制度改為備案制度，這就加大了資產(chǎn)評估行業(yè)重點領(lǐng)域關(guān)鍵環(huán)節(jié)市場化改革力度，調(diào)整了評估行政管理制度，強(qiáng)調(diào)事中事后監(jiān)管和社會監(jiān)督。這是深化資產(chǎn)評估行政管理體制改革的需要，也是深入推進(jìn)簡政放權(quán)的體現(xiàn)。不僅清晰地劃定了資產(chǎn)評估領(lǐng)域政府與市場的權(quán)責(zé)邊界，也最大限度地縮減政府審批范圍，體現(xiàn)了國務(wù)院簡政放權(quán)、鼓勵“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的改革精神。評估機(jī)構(gòu)備案制度滿足了廣大評估專業(yè)人員設(shè)立評估機(jī)構(gòu)的創(chuàng)業(yè)要求，保護(hù)了創(chuàng)業(yè)熱情，將吸引更多有能力的專業(yè)人才進(jìn)入評估行業(yè)，也完善了評估機(jī)構(gòu)公平競爭的市場環(huán)境，可最大限度地激發(fā)資產(chǎn)評估市場的微觀活力。
由于評估機(jī)構(gòu)是承接法定評估業(yè)務(wù)的唯一市場主體，因此，要加強(qiáng)對于評估機(jī)構(gòu)的管理，通過行政監(jiān)管和行業(yè)自律管理，增強(qiáng)評估機(jī)構(gòu)的價值分析能力、風(fēng)險防范能力和社會公信力。評估行政管理部門在制定評估行業(yè)監(jiān)督管理辦法中，可將能夠從事法定評估業(yè)務(wù)的評估機(jī)構(gòu)備案設(shè)計為實質(zhì)備案，要求這類評估機(jī)構(gòu)必須加入行業(yè)協(xié)會接受行業(yè)自律管理，行業(yè)協(xié)會定期公示其誠信和資信情形。
兼顧權(quán)利義務(wù)的評估業(yè)務(wù)委托人監(jiān)管制度
長期以來，國家法律沒有對評估業(yè)務(wù)委托人的權(quán)利和義務(wù)進(jìn)行明確規(guī)定。因此，在出現(xiàn)執(zhí)業(yè)糾紛的情況下，無法依據(jù)有關(guān)法律對評估業(yè)務(wù)委托人的責(zé)任進(jìn)行有效界定。資產(chǎn)評估法首次對資產(chǎn)評估委托人進(jìn)行了規(guī)范，既明確了評估業(yè)務(wù)委托人的權(quán)利，又強(qiáng)調(diào)了評估業(yè)務(wù)委托人應(yīng)盡的義務(wù)與職責(zé)。
資產(chǎn)評估法明確了評估業(yè)務(wù)委托人應(yīng)享有的權(quán)利，如委托人有權(quán)要求與相關(guān)當(dāng)事人及評估對象有利害關(guān)系的評估專業(yè)人員回避；委托人對評估報告有異議的，可以要求評估機(jī)構(gòu)解釋；委托人認(rèn)為評估機(jī)構(gòu)或者評估專業(yè)人員違法開展業(yè)務(wù)的，可以向有關(guān)評估行政管理部門或者行業(yè)協(xié)會投訴、舉報；評估專業(yè)人員違反資產(chǎn)評估法規(guī)定，給委托人造成損失的，由其所在的評估機(jī)構(gòu)依法承擔(dān)賠償責(zé)任。同時，資產(chǎn)評估法明確了評估業(yè)務(wù)委托人應(yīng)履行的業(yè)務(wù)和責(zé)任，也對委托人未盡到法定職責(zé)和義務(wù)的行為給出了具體的罰則。
資產(chǎn)評估法賦予了評估行政管理部門可以監(jiān)管和處罰的職責(zé)，彌補了長期以來評估行業(yè)監(jiān)管體系中的重要缺失，這是整個評估行業(yè)規(guī)范管理體系中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一，沒有這個環(huán)節(jié)，就很難真正規(guī)范評估機(jī)構(gòu)和評估專業(yè)人員的執(zhí)業(yè)行為，因為評估委托人在整個評估業(yè)務(wù)鏈條中處于強(qiáng)勢和優(yōu)勢地位。這是資產(chǎn)評估法中的一大亮點，是評估專業(yè)人員堅守獨立性的重要法寶。資產(chǎn)評估法第五十二條規(guī)定，委托人在法定評估中有違法違規(guī)行為的，評估行政管理部門可以會同有關(guān)部門責(zé)令改正；拒不改正的，處十萬元以上五十萬元以下罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分；造成損失的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。
促進(jìn)融合的評估專業(yè)分類與協(xié)調(diào)管理制度
資產(chǎn)評估法立足中國評估行業(yè)實際，尊重歷史，展望未來，推動了不同評估專業(yè)的融合。資產(chǎn)評估法的出臺，本身就說明了資產(chǎn)評估各專業(yè)類別同屬一個大行業(yè)，同時，將不同專業(yè)評估管理統(tǒng)一在一部法律框架之下予以規(guī)范，統(tǒng)一了監(jiān)管尺度、評估程序、評估專業(yè)人員的權(quán)利和義務(wù)、法律責(zé)任等核心內(nèi)容，有利于向社會展示評估行業(yè)的專業(yè)形象和增強(qiáng)評估行業(yè)公信力，促進(jìn)評估行業(yè)協(xié)調(diào)健康發(fā)展。資產(chǎn)評估法第三十七條明確要求，“有關(guān)評估行業(yè)協(xié)會應(yīng)當(dāng)建立溝通協(xié)作和信息共享機(jī)制，根據(jù)需要制定共同的行為規(guī)范，促進(jìn)評估行業(yè)健康有序發(fā)展”。第四十二條規(guī)定評估行政管理部門不得對評估機(jī)構(gòu)依法開展業(yè)務(wù)進(jìn)行限制，第四十三條規(guī)定評估行政管理部門不得利用職權(quán)為評估機(jī)構(gòu)招攬業(yè)務(wù)。這是從一個側(cè)面緩解評估行業(yè)中的部門分割問題。
資產(chǎn)評估法第八條規(guī)定國家根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要確定評估師專業(yè)類別，承認(rèn)了評估具有專業(yè)差異性，但也要求不同專業(yè)領(lǐng)域評估行業(yè)協(xié)會建立溝通協(xié)作和信息共享機(jī)制，并制定共同的行為規(guī)范，各類評估專業(yè)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一執(zhí)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。法律還統(tǒng)一了各類評估專業(yè)領(lǐng)域當(dāng)事人的法定責(zé)任。在資產(chǎn)評估法中放開了對評估機(jī)構(gòu)專業(yè)執(zhí)業(yè)范圍和機(jī)構(gòu)名稱的限制，這就為各類專業(yè)評估師在同一個評估機(jī)構(gòu)中執(zhí)業(yè)和促進(jìn)評估機(jī)構(gòu)實現(xiàn)多種專業(yè)綜合發(fā)展，提供了良好的法律制度保障和外部環(huán)境。
評估、審計、律師是市場經(jīng)濟(jì)中相互不能替代的三個重要的專業(yè)行服務(wù)行業(yè)，資產(chǎn)評估法的出臺能夠進(jìn)一步完善中國法律體系，填補經(jīng)濟(jì)法領(lǐng)域的一大空白。也可以對公司法、證券法、企業(yè)國有資產(chǎn)法、物權(quán)法等法律中有關(guān)資產(chǎn)評估的法律規(guī)定的實施起到重要的支撐作用，有利于從源頭上理順中國評估行業(yè)管理體制，保障資產(chǎn)評估行業(yè)可持續(xù)健康發(fā)展。同時，資產(chǎn)評估法的出臺可以明確評估行業(yè)自律組織的功能和法律地位，促進(jìn)評估行業(yè)自律組織之間的溝通與融合，促進(jìn)各類評估師在同一個法定平臺上達(dá)成共識。特別是一些有關(guān)各類評估專業(yè)普遍存在的共性的自律管理方面的問題，也可以在同一個法定平臺上被盡快達(dá)成共識。